จากการที่คณะทำงานเตรียมการปฏิรูปเพื่อคืนความสุขให้คนในชาติ ได้ขอความร่วมมือด้านแนวคิดและข้อมูลเพื่อการปฏิรูป ประเทศไทยในด้านต่างๆ มายังสถาบันบัณฑิตพัฒนบริหารศาสตร์ (นิด้า) และกระผมได้รับมอบหมายให้นำเสนอในประเด็นของแนวทาง การปฏิรูปการท่องเที่ยว ซึ่งเป็น 1 ใน 16 ด้านของ ‘นิด้าโมเดล‘ ที่เตรียมการนำเสนอให้กับ คสช. ต่อไป จึงขอแลกเปลี่ยนข้อมูล ในประเด็นต่างๆ ดังนี้

1. ประเด็นของการปฏิรูป

อุตสาหกรรมการท่องเที่ยวเป็นอุตสาหกรรมที่เป็นกระดูกสันหลังของประเทศ และมีความสำคัญต่อโครงสร้างเศรษฐกิจของ ประเทศไทย เป็นอุตสาหกรรมที่ประเทศไทยมีขีดความสามารถในการแข่งขันที่สูงทั้งในด้านอุปสงค์และอุปทาน อย่างไรก็ตาม การ บริหารอุตสาหกรรมการท่องเที่ยวของประเทศไทยให้มีขีดความสามารถในการแข่งขันที่สูงขึ้นและมีการพัฒนาอย่างยั่งยืนยิ่งขึ้น จำเป็น ต้องมีการปฏิรูปเงื่อนไขและข้อจำกัดของการพัฒนาหลายประการ แนวทางการปฏิรูป การท่องเที่ยวไทย Tourism Seminar

เมื่อวิเคราะห์เชิงลึกถึงอุตสาหกรรมการท่องเที่ยวไทยพบว่าจะมีนัยสำคัญต่อโครงสร้าง เศรษฐกิจและสังคมไทยมากยิ่งขึ้น อย่างไรก็ตาม ด้วยสภาพแวดล้อมทางการแข่งขันที่เป็นพลวัต และซับซ้อนยากต่อการพยากรณ์ ทำให้เกิดความท้าทายในการดำเนินงานเป็นทวีคูณ ในขณะที่ หลายภาคส่วนได้ผลักดันให้ประเทศไทยมีศักยภาพในการแข่งขันที่สูงขึ้น แต่ขณะเดียวกันก็มีความ จำเป็นยิ่งยวดที่ต้องบูรณาการมิติต่างๆ ในการพัฒนาการท่องเที่ยวให้ก้าวสู่ความยั่งยืนมากขึ้น

2. สภาพปัญหา
ในการพัฒนาการท่องเที่ยวสู่ความยั่งยืนนั้น มีมิติการพัฒนาที่ต้องจัดการให้เกิด ‘ความสมดุล‘ ที่สำคัญอยู่ 4 มิติ กล่าวคือ มิติเจ้าบ้าน/อุปทาน (Host) มิติผู้มาเยือน (Guest) กลไกการบริหารจัดการการท่องเที่ยว (Tourism Mechanism) และมิติด้านคุณภาพ การบริการ (Service Quality) หากเราวิเคราะห์อย่างลึกซึ้งถึงปัญหาการพัฒนาการท่องเที่ยว ของไทยตั้งแต่อดีตจนถึงปัจจุบัน พบว่า ปัญหาของการท่องเที่ยวของประเทศไทยไม่ได้ อยู่ที่ ‘จำนวน‘ ของผู้มาเยือน (นักท่องเที่ยว-Demand) สังเกตได้จากจำนวนของ นักท่องเที่ยวที่เพิ่มขึ้นอย่างต่อเนื่อง แม้ประเทศได้เผชิญกับวิกฤติต่างๆ มากมาย หากแต่ ปัญหาคือ ‘คุณภาพ‘ ของนักท่องเที่ยว อย่างไรก็ตาม ปัญหาสำคัญที่ถูกมองข้ามมาโดยตลอด และปัญหานี้เองส่งผลกระทบโดยตรงต่อการได้มาซึ่งนักท่องเที่ยวคุณภาพ คือ การจัดการ ฐานทรัพยากรและผลิตภัณฑ์การท่องเที่ยว (Supply) ที่ขาดประสิทธิภาพ เนื่องจากอำนาจ ในการพัฒนาและจัดการ Supply กระจายไปยังหน่วยงานต่างๆ มากมาย อาทิ องค์กร ปกครองส่วนท้องถิ่น (อปท.) กระทรวงและหน่วยงานต่างๆ ส่งผลให้การจัดการอุปทาน ทางการท่องเที่ยวไร้ทิศทาง ไม่มีเอกภาพมากนัก รวมทั้งเกิดการกระจายตัวของอำนาจ ในการบริหารจัดการ ซึ่งสวนทางกับนโยบายการพัฒนาและการตลาดของหน่วยงานทางการ ท่องเที่ยวหลัก สะท้อนภาพของการพัฒนาและการจัดการที่ ‘ขาดองค์รวม‘ (Holistic) และ ‘ขาดการบูรณาการ‘ (Integration)

นอกจากนี้ยังมีปัญหาด้านการกำกับดูแล (Regulator) โดยเฉพาะการบังคับใช้ กฎหมายต่างๆ (Law Enforcement) ที่เกี่ยวข้องกับอุตสาหกรรมการท่องเที่ยว ทั้ง (1) การรุกล้ำพื้นที่อุทยานและพื้นที่สาธารณะ ของผู้ประกอบการโรงแรมและธุรกิจบริการการ ท่องเที่ยว เช่น การสร้างรีสอร์ทในพื้นที่อุทยาน และความไร้ระเบียบของผู้ประกอบการเตียง ผ้าใบบริเวณชายหาด เป็นต้น (2) การพิจารณา ให้ใบอนุญาตสถานประกอบการท่องเที่ยวและ โรงแรมที่ไม่มีมาตรการป้องกันมลพิษและ ผลกระทบอย่างเพียงพอ (3) การกำกับดูแลธุรกิจ ทัวร์และบริการการท่องเที่ยวที่ดำเนินธุรกิจเกินกว่า ขอบเขตธุรกิจที่ได้รับใบอนุญาต (4) การติดตาม และดำเนินคดีกับธุรกิจที่เอาเปรียบหรือหลอกลวง ผู้บริโภคคือนักท่องเที่ยว ทั้งธุรกิจรถแท็กซี่ ธุรกิจ กลางคืน และธุรกิจจำหน่ายของที่ระลึก เป็นต้น

เมื่อมาดูว่าเพราะเหตุใด ‘อุตสาหกรรม การท่องเที่ยวจึงมีความสำคัญมากยิ่งขึ้นนั้น‘ พบว่าทิศทางการพัฒนาเศรษฐกิจโลกจะมี การเคลื่อนตัวจากสิ่งที่เรียกว่า Heavy Industry ไปสู่ Soft Industry เพิ่มมากขึ้น ซึ่งอุตสาหกรรมการท่องเที่ยวและบริการก็เป็นส่วนหนึ่งของ Soft Industry และสาเหตุที่ Soft Industry เข้ามามีบทบาทสำคัญในการพัฒนาโลก ตัวอย่างในหลายประเทศ เช่น ญี่ปุ่น เกาหลี มาเลเซีย สิงคโปร์ ฯลฯ ก็ได้ให้ความสำคัญกับ Soft Industry เนื่องมาจากต้นทุน ของการผลิตอยู่ในวิถีชีวิต วัฒนธรรม เพราะฉะนั้นจากจุดเริ่มต้นนี้เอง ทำให้รัฐบาล ไทยในแผนพัฒนาเศรษฐกิจและสังคมแห่งชาติฉบับที่ 10 ได้เน้นแนวคิดเศรษฐกิจ เชิงสร้างสรรค์ ที่หันมามองทุนปัญญา ทุนมนุษย์ ในการยกระดับสู่การพัฒนา เศรษฐกิจด้วย จากการสำรวจของหลายๆ หน่วยงาน พบว่าอุตสาหกรรมที่ส่งผลต่อ เศรษฐกิจของไทยในปี พ.ศ. 2555-2574 มีอย่างน้อย 5 อุตสาหกรรม ซึ่งส่งผลต่อการพัฒนา เศรษฐกิจของประเทศ อันได้แก่ อุตสาหกรรมยานยนต์และชิ้นส่วนยานยนต์ อุตสาหกรรม สิ่งทอและเครื่องนุ่งห่ม อุตสาหกรรมยาง อุตสาหกรรมอัญมณีและเครื่องประดับ และ อุตสาหกรรมอาหาร

ในส่วนของอุตสาหกรรมยานยนต์ นายกสมาคมผู้ส่งออกรถยนต์ได้ออกมายืนยันว่า ประเทศไทยยังครองอันดับ 1 ในการส่งรถยนต์ไปขายในประเทศต่างๆ ทั่วโลก สำหรับ อุตสาหกรรมชิ้นส่วนยานยนต์นั้นก็เกิดคำถามว่าประเทศไทยได้รับประโยชน์มากน้อย แค่ไหน เนื่องจากโรงงานที่มีส่วนใหญ่เป็นโรงงานประกอบชิ้นส่วนรถยนต์ รายได้จะตกอยู่ ในประเทศมากน้อยแค่ไหน ในส่วนของอุตสาหกรรมสิ่งทอและเครื่องนุ่งห่ม ประเทศไทย มีจุดแข็งคือ ทักษะ ความมีหัวคิดเชิงศิลปะของคน และเมื่อตรวจสอบแล้วพบว่าผู้ประกอบการ ส่วนใหญ่ยังเป็นคนไทย ทำให้มั่นใจได้ว่าไทยน่าจะได้รายได้จากส่วนนี้เต็มที่ ถัดไปเป็น อุตสาหกรรมยาง ถึงแม้ว่าในช่วงหนึ่งราคายางจะเพิ่มขึ้น แต่มีการตรวจสอบโดยงานวิจัย หลายชิ้นว่าอุตสาหกรรมยาง ยางโลกไม่ได้มีความต้องการมากขึ้น ส่วนอุตสาหกรรมอัญมณี และเครื่องประดับ พบว่ารายได้ส่วนใหญ่ไม่ได้อยู่ที่วัตถุดิบโดยตรง แต่อยู่ที่เครื่องประดับ ที่ใช้การออกแบบที่ไม่ได้ใช้อัญมณีราคาแพง เช่น ตุ้มหู เข็มกลัด เป็นต้น ซึ่งมีสัดส่วนรายได้ สูงกว่า Sector อื่นๆ ในอุตสาหกรรมอัญมณีและเครื่องประดับ ในส่วนของอุตสาหกรรม อาหาร โครงการครัวไทยสู่ครัวโลกยังคงเป็นศักยภาพสำคัญของประเทศไทย แต่ก็เกิด คำถามว่าวิธีการที่เราจะสามารถเชื่อมโยงอุตสาหกรรมหลักทั้ง 5 ที่เป็นอุตสาหกรรมต้นน้ำ ไปสู่อุตสาหกรรมปลายน้ำซึ่งก็คือ อุตสาหกรรมบริการและการท่องเที่ยว กระบวนการต้องทำ อย่างไร หมายความว่าโจทย์ของประเทศไทยจะเอาอุตสาหกรรมอาหารไปเชื่อมโยง กับอุตสาหกรรมท่องเที่ยว กลายเป็น Gastronomic Tourism หรือ Food Tourism จะนำอุตสาหกรรมสิ่งทอและเครื่องนุ่งห่มมาเชื่อมโยงกับอุตสาหกรรมท่องเที่ยวได้อย่างไร ในฐานะสิ่งของที่ระลึกหรืองานมหกรรมต่างๆ ก็เกิดคำถามขึ้นมาอีกว่าทำไมรายได้ของ ประเทศไทยซึ่งมาจากอุตสาหกรรมการท่องเที่ยวเป็นอันดับต้นๆ แต่กระบวนทัศน์ในการ พัฒนาการท่องเที่ยวไม่ได้มองอุตสาหกรรมท่องเที่ยวและบริการเป็นอุตสาหกรรมต้นน้ำ คือ เป็นอุตสาหกรรมที่รัฐบาลต้องให้ความสำคัญแต่กลับไปมุ่งเน้นอุตสาหกรรมอื่นๆ ที่เป็น องค์ประกอบและพยายามหาทางเชื่อมโยงมายังอุตสาหกรรมท่องเที่ยวและบริการ ซึ่งที่ผ่านมา หลายภาคส่วนคิดว่าเมื่อจัดการอุตสาหกรรมอย่างอื่นดีแล้ว อุตสาหกรรมการท่องเที่ยวและ บริการก็จะดีเอง ซึ่งโดยส่วนตัวกระผมเห็นว่าเป็นการมองที่ผิด เพราะภาครัฐต้องพุ่งเป้าไปที่ การท่องเที่ยวเป็นหลัก เน้นบริหารจัดการอุตสาหกรรมท่องเที่ยวและบริการแล้วหันไปมอง ว่าจะนำไปเชื่อมโยงกับอุตสาหกรรมอื่นๆ อย่างไร

3. วัตถุประสงค์ที่ต้องการแก้ไข
1. เพื่อยกระดับขีดความสามารถในการแข่งขันของอุตสาหกรรมการท่องเที่ยวไทย
2. เพื่อปรับสภาพแวดล้อมและโครงสร้างของอุตสาหกรรมการท่องเที่ยวให้เอื้อต่อ
การพัฒนาที่ยั่งยืน

4. ข้อเสนอแนะในการปฏิรูป การท่องเที่ยว
ปัญหาด้านอุปทานการท่องเที่ยวของไทย (ด้านสินค้าและผลิตภัณฑ์ทางการท่องเที่ยว)

1. จำเป็นต้องสร้างผลิตภัณฑ์ทางการท่องเที่ยว ที่แตกต่าง ที่ต้องใช้ทักษะในการจัดการขั้นสูง เพื่อสร้างศักยภาพการแข่งขันกับประเทศต่างๆ โดยเฉพาะอย่างยิ่ง ASEAN เช่น สปา การท่องเที่ยว เชิงการแพทย์ (Medical Tourism) การท่องเที่ยว อาหารไทย (Gastronomic Tourism) การท่องเที่ยว เชิงวัฒนธรรม (Cultural Tourism) การท่องเที่ยว การประชุมและการจัดนิทรรศการ (MICE) และ การท่องเที่ยวเรือสำราญ (Cruise Tourism)

2. พัฒนาการท่องเที่ยวเชื่อมโยงกับกลุ่ม ประเทศอินโดจีน โดยเฉพาะการพัฒนาความร่วมมือ ในด้านการผ่านแดน ศุลกากร ตามด่านต่างๆ การพัฒนาความร่วมมือในด้านการขนส่งทั้งในด้าน ถนน พาหนะ และการขนส่งระบบราง

3. รักษาฐานทรัพยากรและสร้างมูลค่า และคุณค่าทางการท่องเที่ยวทางทะเล (Beach Tourism) และการท่องเที่ยวเชิงวัฒนธรรม (Culture-Based Tourism) อย่างจริงจัง ตลอดจน การค้นหาและสร้างอัตลักษณ์อย่างเด่นชัดของ ทรัพยากรการท่องเที่ยวเหล่านั้น และการแสวงหา และใช้ประโยชน์จากทรัพยากรท่องเที่ยวเหล่านั้น อย่างรู้คุณค่า

4. ทบทวนการวาง Positioning ของประเทศ ไทยในฐานะเป็น Gateway และ Airport Hub หรือสร้างมาตรการการลด Leakage

5. เร่งมาตรการและควบคุมการสร้างโรงแรม ในเมืองท่องเที่ยวหลัก

6. ส่งเสริมการท่องเที่ยวภายในประเทศ (Domestic Tourism)

7. ปฏิรูปการจัดระเบียบการใช้พื้น ที่ สาธารณะในแหล่งท่องเที่ยว เพื่อเป็นการเสริมสร้าง ขีดความสามารถในการแข่งขันของอุตสาหกรรม การท่องเที่ยว โดยเฉพาะพื้นที่สาธารณะสำหรับ นักท่องเที่ยว เช่น บริเวณริมชายหาด บริเวณ จุดเรียกรถสาธารณะในสถานีขนส่ง/รถไฟ/ สนามบิน บริเวณ (แผงลอยบน) ทางเท้า เป็นต้น

8. การพัฒนาขีดความสามารถในการสรรสร้าง มูลค่าเพิ่มให้กับผลิตภัณฑ์การท่องเที่ยวของ ผู้ประกอบการท้องถิ่น ทั้งธุรกิจที่พัก ธุรกิจบริการเพื่อการพักผ่อน และธุรกิจผลิตและจำหน่ายของ ที่ระลึก เพื่อให้ผลประโยชน์จากการท่องเที่ยวตกลง สู่ชุมชนและท้องถิ่นให้ได้มากที่สุด

ปัญหาด้านอุปทาน การท่องเที่ยวของไทย (ด้านกลไกการบริหารจัดการ การท่องเที่ยว)
1. เร่งเสริมสร้างความเข้มแข็งของคณะ- กรรมการการท่องเที่ยวแห่งชาติและอาจยกระดับสู่ การเป็นองค์กรประสานและส่งเสริมการพัฒนาการ ท่องเที่ยวแห่งชาติเพื่อเพิ่มความเป็นเอกภาพ

2. Reorganizations และรวมศูนย์องค์กร การท่องเที่ยวของประเทศ

3. วางระบบและกลไกในการจัดเก็บภาษี การท่องเที่ยวกับนักท่องเที่ยวต่างชาติ (Tourism Taxes) ผ่านการเก็บค่าที่พัก

4. เร่งสร้าง Tourism Roadmap ภายใต้ ความเปลี่ยนแปลงเพื่อเพิ่มขีดความสามารถในการ รองรับนักท่องเที่ยวระยะยาวและแผนการจัดการ ความเสี่ยงและวิกฤติการท่องเที่ยวของไทย

5. เร่งวางโครงสร้างและระบบในการจัดทำ บัญชีรายได้ประชาชาติการท่องเที่ยว (Tourism Satellite Account-TSA) ผ่านการปรับปรุงการ จัดเก็บข้อมูล ผลิตภัณฑ์มวลรวมจังหวัด (GPP) หรืออื่นๆ

6. การส่งเสริมให้หน่วยงานส่งเสริมการ ท่องเที่ยวทำหน้าที่เป็น Marketing Intelligence Unit ในการเผยแพร่ให้ความรู้เกี่ยวกับพฤติกรรม และความต้องการของนักท่องเที่ยวกลุ่มประเทศ ต่างๆ ให้กับผู้ประกอบการในอุตสาหกรรมการ ท่องเที่ยว เพื่อให้สามารถพัฒนาสินค้าและบริการ การท่องเที่ยวได้ตรงกับความต้องการของนัก ท่องเที่ยวกลุ่มเป้าหมาย

7. การเสริมสร้างขีดความสามารถการ บริหารการพัฒนาการท่องเที่ยวขององค์กรปกครอง ส่วนท้องถิ่น โดยเฉพาะในเขตพื้นที่ที่มีโครงสร้าง เศรษฐกิจอิงกับภาคการท่องเที่ยวเป็นหลัก เพื่อ ให้องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นเหล่านี้สามารถ ขับเคลื่อนการพัฒนาการท่องเที่ยวในพื้นที่ได้ อย่างมีเอกภาพ ต่อเนื่อง และตอบสนองต่อความ ต้องการของท้องถิ่น

8. การลดส่วนรั่วไหลออกนอกประเทศจาก รายรับที่ได้รับจากนักท่องเที่ยว

9. ทบทวนการไม่ต้องขอรับการตรวจลงตรา (VISA) การเข้าประเทศของนักท่องเที่ยว จากประเทศที่สร้างปัญหาให้กับประเทศ

10. พัฒนาศักยภาพและความน่าเชื่อถือของตำรวจท่องเที่ยวของไทย (อันดับ 7 ใน AEC โดย World Economic Forum - WEF 2013)

11. เร่งสร้างระบบสนับสนุนการตัดสินใจเพื่อช่วยการวางแผนพัฒนาการท่องเที่ยว ของชาติ (Decision Support System for Tourism Planning and Development)

12. ปรับปรุงและพัฒนากฎหมายที่เกี่ยวข้องกับการพัฒนาการท่องเที่ยว เร่งปฏิรูป การบังคับใช้กฎหมายให้เป็นไปตามเจตนารมณ์ของกฎหมายในทุกส่วนงานที่เกี่ยวข้องกับ การท่องเที่ยว โดยปราบปรามการทุจริตของเจ้าหน้าที่ผู้บังคับใช้กฎหมายทั้งในส่วนของ การให้ใบอนุญาตประเภทต่างๆ (เช่น มัคคุเทศก์ โรงแรม ธุรกิจทัวร์ การถือครอง ที่ดิน แรงงานต่างด้าว เป็นต้น) การกำกับดูแลความสงบเรียบร้อย และความปลอดภัย (เช่น ตำรวจท่องเที่ยวและตำรวจ) การกำกับดูแลการประกอบธุรกิจอย่างเป็นธรรม ไม่สร้างปัญหาให้กับสังคมและสิ่งแวดล้อม (เช่น เสียงดัง น้ำเสีย การผูกขาดแบบมาเฟีย เป็นต้น) และการกำกับดูแลและควบคุมการประกอบธุรกิจของคนต่างด้าวที่ดำเนินธุรกิจ ในอุตสาหกรรมการท่องเที่ยวเกินกว่าที่กฎหมายกำหนด ตลอดจนการดำเนินธุรกิจของ ชาวต่างชาติโดยมีคนไทยเป็นตัวแทน (นอมินี)

13. เร่งเสริมสร้างศักยภาพวิสาหกิจขนาดกลางและขนาดย่อมทางการท่องเที่ยวไทย

14. พัฒนาทุนมนุษย์ทางการท่องเที่ยวไทย (ทั้งจำนวนและคุณภาพ) ในด้านภาษา อังกฤษและความเข้าใจข้ามวัฒนธรรม (ผู้ให้บริการ) รวมทั้งทักษะและความรู้ด้านนโยบาย การวางแผน การพัฒนา และจัดการการท่องเที่ยวแบบบูรณาการ (ทุกภาคี โดยเน้นองค์กร ปกครองส่วนท้องถิ่น-อปท.)

15. เร่งปลูกจิตสำนึกให้กับชุมชนเพื่อให้เข้ามีส่วนร่วมในการบริหารจัดการด้านแหล่ง ท่องเที่ยว

16. จัดทำยุทธศาสตร์การปฏิรูปการเพิ่มขีดความสามารถในการรองรับนักท่องเที่ยว ในระยะยาว ทั้งในด้านการพัฒนาสาธารณูปโภค การขนส่งเชื่อมโยง การขนส่งในเมือง ท่องเที่ยว การบริหารการไหลของนักท่องเที่ยว และการกระจายนักท่องเที่ยว

ปัญหาด้านอุปสงค์การท่องเที่ยวไทย
(ด้านการตลาดการท่องเที่ยว)
1. ส่งเสริมการมุ่งเน้นการดำเนินกิจกรรมการตลาดเพื่อดึงดูด/รักษานักท่องเที่ยวคุณภาพ พร้อมกับการรณรงค์ส่งเสริมพฤติกรรมการท่องเที่ยวแบบรับผิดชอบให้กับนักท่องเที่ยวกลุ่มที่มีความเสี่ยงต่อการสร้างผลกระทบสูงผ่านทางช่องทางต่างๆ
2. เพิ่มจำนวนนักท่องเที่ยวกลุ่มใหม่ที่มีคุณภาพ


 

เรื่อง : รศ.ดร. เทิดชาย ช่วยบำรุง
คณบดี คณะการจัดการการท่องเที่ยว สถาบันบัณฑิตพัฒนบริหารศาสตร์ (นิด้า)
นายกสมาคมนักวิชาการการท่องเที่ยว (ประเทศไทย)


TAT TOURISM JOURNAL 4/2014
TAT Tourism Journal 4/2014